Wzloty i upadki polityki przemysłowej w branży stoczniowej

Krajobraz światowej polityki gospodarczej się zmienia. W poprzednim tygodniu pisaliśmy o cłach i wzmocnionym przez ostatnie wybory w USA zwrocie w stronę protekcjonizmu. Dziś postanowiliśmy wziąć na tapet inne zagadnienie – politykę przemysłową, która w ostatnich latach stała się bardzo modna wśród decydentów, choć niekoniecznie wśród ekonomistów.

ym niemniej, sukcesy Chin na tym polu, polityka administracji Bidena w USA i ferment w UE (którego wyrazem jest raport Draghiego) sugerują, iż jej znaczenie będzie raczej rosnąć. Polityka przemysłowa cierpi na dość powszechną w ekonomii przypadłość – dyskusję na jej temat kształtują przede wszystkim sukcesy (krajów Azji Wsch. lub napoleońskiej Francji), porażki (np. w Ameryce Łac. lub Azji Płd.) zaś są ignorowane lub wyjaśniane idiosynkratycznymi czynnikami. Jest ona więc przykładem błędu przeżywalności. Czy jednak coś w tym jest? Czy polityka przemysłowa może się opłacać ekonomicznie? (warto zauważyć, iż nieopłacalność ekonomiczna nie wyklucza opłacalności społecznej, jeżeli w grę wchodzi np. niezależność w produkcji uzbrojenia – kwestie strategiczne są w obecnym pochodzie polityki przemysłowej ważniejsze niż ekonomiczne). W takim kontekście na nasze wirtualne biurka trafił artykuł z najnowszego Journal of Economic Perspectives poświęcony polityce przemysłowej w branży stoczniowej.

Najwięksi światowi producenci statków

Źródło: Barwick i in. 2024

Branża stoczniowa jest ciekawa, bo choć sama w sobie nie jest duża (120 mld dolarów rocznie, czyli ok. 0,1% światowego PKB), dla gospodarki światowej jest niezbędna (trudno sobie wyobrazić współczesną gospodarkę bez tankowców, masowców i kontenerowców!) i ma wymiar strategiczno-wojskowy. Przeżyła też gigantyczne przeobrażenia. Historycznie, największymi producentami statków byli najpierw Brytyjczycy, później Europejczycy (np. Skandynawowie) a po II wojnie światowej środek ciężkości przeniósł się do Azji, czyli najpierw do Japonii, potem do Korei Płd. a na koniec do Chin. Te trzy ostatnie kraje od początku lat 80-tych odpowiadają za 80% produkcji statków lub więcej. To, dlaczego poszczególne kraje osiągały sukcesy, zależało od różnych przewag konkurencyjnych:

• integracji z innymi branżami (np. z armatorami lub hutnictwem),
• korzyści skali wynikających z rozmiarów rynku wewnętrznego,
• dostępności taniego żelaza i stali,
• tradycji morskich,
• koncentracji w sektorze.

Największym wspólnym mianownikiem była jednak polityka przemysłowa. We wszystkich trzech wspomnianych gospodarkach azjatyckich (autorzy argumentują, iż być może tylko Wielka Brytania nie prowadziła polityki przemysłowej nakierowanej na tę branżę) rozwój przemysłu stoczniowego był wspierany na różne sposoby:

• subsydiami rządowymi (zarówno bezpośrednimi, jak i pośrednimi, np. przekazywaniem gruntów czy dopłatami do materiałów),
• preferencyjnym kredytowaniem eksportu,
• gwarancjami rządowymi,
• hodowaniem krajowych czempionów (jak Mitsubishi w Japonii, Hyundai w Korei)
• działaniami protekcjonistycznymi

Dlaczego rządy wspierały przemysł stoczniowy? Generalnie, były trzy główne powody:

1. Bezpieczeństwo narodowe.
2. Prestiż.
3. Wzrost gospodarczy.

To nas prowadzi do innego pytania – czy polityka przemysłowa była skuteczna? Na pierwszy rzut oka odpowiedź jest trywialna – skoro Japonia, Korea i Chiny wykroiły sobie takie kawałki tortu w światowym przemyśle stoczniowym, to tak. Na poziomie czysto produktowym te działania były bardzo udane – przykładowo, w latach 2000-12 w Chinach powstało przeszło 200 (!) nowych stoczni (!). To jednak wierzchołek góry lodowej – dobrostan jednego sektora nie jest tożsamy z dobrostanem całej gospodarki. Środki publiczne i rzadkie zasoby (kapitał, wykwalifikowana siła robocza) przeznaczone na wsparcie przemysłu stoczniowego mogły znaleźć bardziej produktywne zastosowanie. Nadwyżki producenta i konsumenta mogły też nie pokryć kosztu tworzenia i ochrony przemysłu stoczniowego. Znalezienie odpowiedzi na to pytanie jest trudniejsze niż może się wydawać. Literaturę odczytujemy jako niekonkluzywną – w każdej dekadzie i na każdym kontynencie można znaleźć przykład polityki przemysłowej, która zadziałała, i takiej, która się nie udała lub nie opłacała. Ekonomiści nie mogą jednak na tym poprzestać. Z powodów pozaekonomicznych (np. bezpieczeństwa narodowego, łowienia wyborców) polityka przemysłowa będzie stosowana. Badania powinny (i prawdopodobnie będą) się zatem koncentrować na tym, co zapewnia jej powodzenie. Nie jest to całkiem jałowe poletko i wrócimy do tego tematu.

Uważny Czytelnik zauważy, iż w dyskusji na temat przemysłu stoczniowego zabrakło pewnego ważnego dla gospodarki światowej kraju, w dodatku takiego, który od lat prowadzi w tej branży politykę przemysłową. Chodzi o Stany Zjednoczone a głównym elementem polityki przemysłowej w USA jest ustawa Jonesa z 1920 r., która nakazuje transportowanie dóbr między amerykańskimi portami tylko dzięki statków zbudowanych w amerykańskich stoczniach, pływających pod amerykańską flagą, posiadanych przez amerykańskich obywateli i z amerykańską załogą. Ta ustawa jest generalnie postrzegana jako porażka, bo dziś nie chroni niczego (statków spełniających jej warunki jest mniej niż sto) i ma zastosowanie tylko tam, gdzie nie ma alternatywy (np. między kontynentem a wyspami). Wszędzie indziej transport morski został zastąpiony innymi środkami. Zerowa rola USA w światowym przemyśle stoczniowym jest o tyle ciekawa, iż kojarzymy Stany Zjednoczone z gigantycznymi wojennymi programami budowy statków i okrętów wojennych. Programy te były… wojenne – w normalnych warunkach amerykańskie stocznie generalnie nie były konkurencyjne. Ogólny obraz amerykańskich polityk przemysłowych jest w najlepszym razie mieszany – poza wspieraniem R&D większość działań okazała się porażką.

Analizy Pekao