Stanowisko ZPP do projektu ustawy o zmianie ustawy o cudzoziemcach

• Związek Przedsiębiorców i Pracodawców (ZPP) popiera wprowadzenie mechanizmu milczącego zakończenia postępowania w sprawach pobytowych, upatrując w nim szansy na ograniczenie przewlekłości postępowań pobytowych i odciążenie administracji.
• W naszym przekonaniu projekt niepotrzebnie zawęża jednak zakres stosowania nowych przepisów niemal wyłącznie do obywateli wybranych państw o wysokim poziomie rozwoju, pomijając cudzoziemców od lat legalnie pracujących w Polsce.
• Uproszczona procedura powinna obejmować przede wszystkim kolejne wnioski składane przez cudzoziemców kontynuujących legalne zatrudnienie i spełniających kryteria niskiego ryzyka.
• Aby mechanizm milczącego zakończenia postępowania nie był wyłącznie teoretyczny, należy doprecyzować terminy i skutki bezczynności organów.
• Nowe rozwiązania powinny objąć również postępowania będące już w toku, co pozwoli szybciej zmniejszyć istniejące zaległości w urzędach wojewódzkich.
• Ewaluacja funkcjonowania nowych przepisów powinna uwzględniać także wpływ na rynek pracy i przedsiębiorców, a nie wyłącznie kwestie bezpieczeństwa i ryzyka migracyjnego.

Związek Przedsiębiorców i Pracodawców (ZPP) pozytywnie ocenia cele przyświecające zaprezentowanej przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA) w lipcu nowelizacji ustawy o cudzoziemcach (UD408): skrócenie postępowań w sprawie udzielania zezwoleń na pobyt czasowy oraz ograniczenie obciążeń administracyjnych po stronie urzędów wojewódzkich. Cieszymy się, iż resort dostrzegł i postanowił odpowiedzieć za pośrednictwem tej regulacji na problem przewlekłości postępowań legalizacyjnych, stanowiący dziś istotną barierę dla legalnego i stabilnego zatrudniania cudzoziemców. Trzeba bowiem nadmienić, iż wyzwanie to dotyczy zarówno pracowników, którzy przez wiele miesięcy pozostają w stanie niepewności co do swojego statusu pobytowego, jak i pracodawców, którzy mają ograniczoną możliwość długoterminowego planowania zatrudnienia oraz organizacji działalności operacyjnej. Dlatego uznajemy takie projektowane rozwiązania jak wprowadzenie instytucji milczącego zakończenia postępowania za krok we adekwatnym kierunku. Jednocześnie jednak podkreślamy, iż zakres podmiotowy projektu został określony bardzo wąsko i nie obejmuje zdecydowanej większości cudzoziemców, których praca odpowiada na rzeczywiste i trwałe potrzeby polskiego rynku pracy.

Zgodnie z zaproponowaną treścią art. 112b ust. 1 zezwolenie na pobyt czasowy mogłoby zostać udzielone poprzez milczące zakończenie postępowania wyłącznie obywatelom państw spełniających łącznie następujące warunki: zwolnienie ich obywateli z obowiązku posiadania wizy podczas krótkoterminowego pobytu w strefie Schengen, przynależność państwa do OECD, PKB na mieszkańca według parytetu siły nabywczej przekraczające 50 tys. dolarów międzynarodowych oraz wskaźnik decyzji o zobowiązaniu do powrotu nieprzekraczający poziomu określonego w projekcie. Na podstawie tych kryteriów autorzy regulacji zakładają objęcie nią obywateli Australii, Japonii, Korei Południowej, Stanów Zjednoczonych oraz Zjednoczonego Królestwa. Nie ukrywają więc, iż w ich mniemaniu dostęp do uproszczonego postępowania powinien być powiązany niemal wyłącznie z poziomem rozwoju gospodarczego państwa pochodzenia cudzoziemca. Pomijają przy tym takie okoliczności jak dotychczasowy okres legalnego pobytu i pracy w Polsce, kontynuowanie zatrudnienia u tego samego pracodawcy, brak naruszeń przepisów pobytowych i prawa pracy, prawidłowe opłacanie podatków i składek na ubezpieczenia społeczne czy wiarygodność pracodawcy powierzającego pracę cudzoziemcowi.

Oparcie preferencji na obywatelstwie państw wysoko rozwiniętych nie jest podejściem odosobnionym. Analogiczny mechanizm przewiduje procedowany równolegle projekt nowelizacji ustawy o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom (UD396), zwalniający z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę obywateli tej samej grupy dziesięciu państw. Tymczasem, jak wynika z danych Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, w 2025 r. obywatelom tych państw wydano łącznie 2254 zezwolenia na pracę, czyli około 1% wszystkich zezwoleń wydanych cudzoziemcom w tym okresie. Ponad 70% z nich dotyczyło zawodów specjalistycznych i menedżerskich, podczas gdy dla ogółu cudzoziemców odsetek ten wyniósł zaledwie 3%. Dane te jasno pokazują, iż rzeczywistym wyróżnikiem tej grupy nie jest obywatelstwo, ale posiadane kwalifikacje. Dlatego naszym zdaniem to kompetencje i wykonywany zawód, a nie kraj pochodzenia, powinny decydować o dostępie do uproszczonych procedur. Dotyczy to zarówno ustawy o cudzoziemcach, jak i procedowanej równolegle nowelizacji w zakresie zezwoleń na pracę.

Biorąc to pod uwagę, jako ZPP postulujemy rozszerzenie projektowanego art. 112b ust. 1 poprzez dodanie alternatywnej podstawy zastosowania milczącego zakończenia postępowania wobec cudzoziemców, którzy spełniają ustawowo określone kryteria legalnego i stabilnego pobytu w Polsce. Proponowany mechanizm funkcjonowałby niezależnie od kryterium obywatelstwa i stanowiłby odrębną podstawę zastosowania uproszczonej procedury. Powinien objąć zwłaszcza osoby, które:

• posiadają lub posiadały zezwolenie na pobyt czasowy i pracę,
• składają kolejny wniosek w celu kontynuowania legalnego zatrudnienia,
• przez określony okres poprzedzający złożenie wniosku wykonywały pracę legalnie,
• nie zostały objęte decyzją o zobowiązaniu do powrotu,
• nie figurują w rejestrach wskazanych w projektowanym art. 112c ust. 3 pkt 1 i 2,
• oraz są zatrudnione przez podmiot, który prawidłowo realizuje obowiązki wynikające z przepisów o zatrudnianiu cudzoziemców.

Uważamy, iż taka konstrukcja pozwoliłaby zachować deklarowany w projekcie standard bezpieczeństwa, równocześnie obejmując uproszczeniem sprawy o niskim poziomie ryzyka i powtarzalnym charakterze.

W drugiej kolejności pragniemy zaproponować rewizję art. 112b ust. 3. W obecnym kształcie przepis ten przewiduje, iż Rada Ministrów będzie mogła określać w drodze rozporządzenia listę państw, których obywatele zostaną objęci mechanizmem milczącego zakończenia postępowania. W naszym przekonaniu tak skonstruowane upoważnienie ustawowe ograniczy możliwość reagowania na potrzeby rynku pracy do dodawania lub usuwania państw z listy. Nie pozwoli natomiast uwzględniać sektorów gospodarki, kategorii zatrudnienia ani sytuacji cudzoziemców już legalnie pracujących w Polsce.

W związku z tym opowiadamy się za przeformułowaniem art. 112b ust. 3 w taki sposób, by Rada Ministrów mogła określać również kategorie cudzoziemców objętych uproszczonym trybem, sektory lub zawody, w których występują trwałe niedobory kadrowe, kryteria dotyczące dotychczasowego legalnego zatrudnienia cudzoziemca oraz wymogi dotyczące wiarygodności pracodawcy. Pozwoliłoby to elastycznie dostosowywać zakres stosowania uproszczonej procedury do zmieniających się potrzeb rynku pracy, bez konieczności każdorazowego ograniczania jej wyłącznie do obywateli określonych państw. Stoimy na stanowisku, iż rząd przy wydawaniu odpowiednich rozporządzeń w tej sprawie powinien brać pod uwagę nie tylko ryzyko migracyjne i bezpieczeństwo państwa, ale też sytuację demograficzną, dane dotyczące niedoborów pracowników czy znaczenie poszczególnych sektorów dla ciągłości funkcjonowania gospodarki.

Uzupełniająco postulujemy, aby katalog państw uprzywilejowanych, o którym mowa w art. 112b ust. 3, był od początku szerszy niż zakładane dziesięć krajów. Powinien objąć możliwie szeroki krąg państw OECD oraz państw, z którymi Polska zawarła i skutecznie realizuje umowy o readmisji – zgodnie z pierwotnymi założeniami Strategii Migracyjnej. Dodatkowo podkreślamy też, iż wydanie rozporządzenia określającego ten katalog powinno być obowiązkiem Rady Ministrów, a nie jedynie fakultatywną możliwością. Wyłącznie fakultatywny charakter takiego upoważnienia rodzi niepewność prawną i nie gwarantuje, iż lista państw rzeczywiście powstanie oraz będzie na bieżąco aktualizowana. Tymczasem to właśnie przewidywalność ma najważniejsze znaczenie dla przedsiębiorców planujących zatrudnienie cudzoziemców.

Po trzecie, uważamy za stosowne zwrócić uwagę na art. 112c ust. 1, zgodnie z którym postępowanie uważa się za zakończone milcząco, o ile wojewoda w terminie 60 dni nie wyda decyzji albo postanowienia kończącego postępowanie. Według ZPP rozwiązanie to powinno mieć szersze zastosowanie przede wszystkim w odniesieniu do kolejnych wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, składanych przez osoby, których sytuacja została już wcześniej zweryfikowana przez adekwatne organy. W takich przypadkach organ dysponuje już informacjami dotyczącymi tożsamości cudzoziemca, historii jego pobytu, wcześniejszego zatrudnienia i pracodawcy. Zna też ewentualne naruszenia obowiązujących przepisów. Wobec tego z perspektywy sprawności postępowania nie ma uzasadnienia, aby kolejny wniosek osoby kontynuującej zatrudnienie był rozpatrywany w takim samym trybie jak pierwszy wniosek o legalizację pobytu. Stąd sugerujemy ustawodawcy dodanie w projektowanym art. 112c odrębnej podstawy milczącego zakończenia postępowania w sprawach kolejnych zezwoleń na pobyt czasowy i pracę, niezależnie od obywatelstwa cudzoziemca, pod warunkiem spełnienia kryteriów legalności i ciągłości zatrudnienia.

Równocześnie wskazujemy, iż zgodnie z obecną wersją art. 112c ust. 1 termin 60 dni ma być liczony od dnia złożenia wniosku albo od dnia usunięcia jego braków formalnych, przy czym projektowany art. 106e ust. 3 zobowiązuje wojewodę do wystosowania wezwania do usunięcia braków formalnych w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku przez obywatela państwa wpisanego na listę określoną w art. 112b ust. 3. Postrzegamy tę propozycję pozytywnie, jednak dla zapewnienia większej skuteczności przepisu konieczne będzie jednoznaczne przesądzenie skutków niedochowania przez wojewodę terminu wynikającego z art. 106e ust. 3. W obecnym brzmieniu projektu nie jest bowiem wystarczająco jasne, czy wezwanie do uzupełnienia braków wysłane po upływie 7 dni będzie wpływało na początek biegu terminu 60-dniowego.

Ponadto, zasugerowana przez autorów treść art. 112d stanowi, iż o ile do dnia milczącego zakończenia postępowania nie zostaną przekazane informacje dotyczące bezpieczeństwa, adekwatny organ przekazuje je niezwłocznie po tym terminie. Jednocześnie zgodnie z projektowanym art. 240a karta pobytu zostanie wydana dopiero po dokonaniu odpowiednich adnotacji w aktach sprawy, o których mowa w art. 112f. W praktyce oznacza to, iż mimo formalnego zakończenia postępowania po 60 dniach cudzoziemiec przez cały czas może oczekiwać na wydanie karty pobytu. Wystarczy, iż nie zakończą się sprawdzenia prowadzone przez adekwatne służby. W efekcie znaczenie projektowanego mechanizmu może zostać istotnie ograniczone. Uczulamy przy tym, iż sam skutek materialnoprawny, bez dokumentu potwierdzającego prawo pobytu, nie rozwiąże problemów związanych z podróżami zagranicznymi, potwierdzaniem statusu ani organizacją zatrudnienia.

Mając na uwadze ten kontekst, rekomendujemy:

• wprowadzenie maksymalnego terminu na zakończenie sprawdzeń, o których mowa w art. 109 ust. 1 i projektowanym art. 112d,
• wskazanie terminu na dokonanie adnotacji przewidzianych w art. 112f,
• określenie maksymalnego terminu na wydanie karty pobytu na podstawie art. 240a,
• oraz umożliwienie cudzoziemcowi uzyskania elektronicznego lub urzędowego zaświadczenia potwierdzającego skutek milczącego zakończenia postępowania.

Dodatkowo, art. 109 ust. 3b skracający termin na przekazanie informacji przez adekwatne organy do 10 dni powinien zostać uzupełniony o wyraźne konsekwencje niedochowania tego terminu przez organy współdziałające. Brak ich działania nie powinien pozbawiać cudzoziemca korzyści wynikających z art. 112c.

W dalszej kolejności wnioskujemy o modyfikację art. 112e ust. 2. Przepis przewiduje wygaśnięcie skutków milczącego zakończenia postępowania, o ile cudzoziemiec nie stawi się na wezwanie, nie złoży odcisków linii papilarnych, wzoru podpisu albo dokumentu potwierdzającego tożsamość, przy czym konsekwencją ma być umorzenie postępowania na podstawie art. 112e ust. 3. Tak daleko idący skutek powinien być powiązany z wyraźnym terminem na wykonanie wezwania oraz możliwością usprawiedliwienia niestawiennictwa w przypadku zaistnienia okoliczności niezależnych od cudzoziemca. W związku z powyższym postulujemy uzupełnienie art. 112e o:

• minimalny termin na wykonanie wezwania,
• obowiązek wyznaczenia konkretnego terminu wizyty przez wojewodę,
• możliwość ponownego wyznaczenia terminu w przypadku usprawiedliwionej nieobecności,
• oraz zasadę, zgodnie z którą skutki milczącego zakończenia postępowania wygasają dopiero po bezskutecznym upływie dodatkowego terminu.

Niewprowadzenie opisanych zabezpieczeń może prowadzić do utraty zezwoleń z powodów technicznych lub organizacyjnych, takich jak ograniczona dostępność terminów wizyt w urzędach wojewódzkich.

Oprócz tego, czujemy się w obowiązku wskazać potencjalne problemy związane z treścią art. 2 mówiącego o tym, iż do postępowań w sprawach udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Takie rozwiązanie istotnie ogranicza praktyczny efekt projektowanej regulacji, ponieważ z nowego mechanizmu nie będą mogły skorzystać osoby, które w tej chwili oczekują na zakończenie postępowania, mimo iż to właśnie przewlekłość spraw pozostających w toku stanowi jeden z głównych problemów zidentyfikowanych przez projektodawcę.

Naszym zdaniem remedium może być w tym przypadku objęcie nowymi przepisami także postępowań wszczętych przed dniem wejścia ustawy w życie, które do tego dnia nie zostały zakończone decyzją ostateczną. Podkreślamy jednak, iż nowe przepisy nie powinny działać poprzez wsteczne liczenie terminu z art. 112c ust. 1 od dnia złożenia wniosku. Mogłoby to prowadzić do automatycznego zakończenia postępowań bez zapewnienia organom czasu w przeprowadzenie wymaganych sprawdzeń. Termin 60 dni powinien zatem biec wyłącznie na przyszłość – od dnia wejścia w życie rozporządzenia wydanego na podstawie art. 112b ust. 3 – a w przypadku wniosku obarczonego brakami formalnymi od dnia ich usunięcia. Tak skonstruowany przepis przejściowy pozwoliłby objąć nowymi przepisami postępowania pozostające w toku, nie nadając ustawie mocy wstecznej ani nie ingerując w decyzje ostateczne.

Na zakończenie chcielibyśmy pochylić się nad art. 112b ust. 4, który zobowiązuje ministra adekwatnego do spraw wewnętrznych do corocznego przedstawiania Radzie Ministrów informacji o rezultatach stosowania rozporządzenia wydanego na podstawie art. 112b ust. 3, oraz nad 112b ust. 5 przewidującym zasięgnięcie opinii Szefa ABW, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Prokuratora Krajowego. Tak określona ewaluacja koncentruje się niemal wyłącznie na bezpieczeństwie i ryzyku migracyjnym, nie obejmując w ogóle wpływu regulacji na rynek pracy, przedsiębiorców czy sprawność postępowań. Dlatego wzywamy autorów projektu do rozszerzenia art. 112b ust. 4 i 5. Coroczna informacja powinna obejmować także liczbę postępowań zakończonych milcząco, rzeczywisty czas wydawania kart pobytu, liczbę cofniętych zezwoleń, wpływ regulacji na czas rozpatrywania pozostałych spraw oraz potrzeby rynku pracy. Przed przedstawieniem informacji Radzie Ministrów minister adekwatny do spraw wewnętrznych powinien zasięgać też opinii ministra adekwatnego ds. pracy oraz Rady Dialogu Społecznego.

Podsumowując, Związek Przedsiębiorców i Pracodawców popiera wprowadzenie do ustawy o cudzoziemcach mechanizmu milczącego zakończenia postępowania. Zaproponowana treść art. 106e ust. 3, art. 109 ust. 3b oraz art. 112b–112f może przyczynić się do skrócenia części postępowań i poprawy sprawności administracji. Równocześnie zwracamy jednak uwagę, iż narzędzie oparte niemal wyłącznie na obywatelstwie państw o wysokim poziomie PKB będzie miało ograniczone znaczenie dla całego systemu legalizacji pobytu – z danych przedstawionych przez projektodawcę wynika, iż rozwiązanie obejmie około 6 tys. wniosków rocznie, a więc jedynie niewielką część wszystkich postępowań prowadzonych przez wojewodów. Stąd wyrażamy przekonanie, iż przedłożony tekst ustawy powinien zostać uzupełniony o zapisy dotyczące cudzoziemców, którzy już legalnie pracują w Polsce, składają kolejne wnioski o pobyt i pracę oraz odpowiadają na trwałe potrzeby kadrowe polskiej gospodarki. Takie rozszerzenie nie wymagałoby obniżenia standardów bezpieczeństwa, a mogłoby pomóc w większym stopniu osiągnąć cele projektu, jakimi są zmniejszenie przewlekłości, racjonalne wykorzystanie zasobów administracji oraz zwiększenie stabilności prawnej cudzoziemców i zatrudniających ich przedsiębiorców.